Organisations internationales
Session d'ouverture de la SDN, Genève, 1920
Crédit : UN Photo / Jullien
Session d'ouverture de la SDN, Genève, 1920.
Le 15 novembre 1920 s'ouvre officiellement à Genève la première session de la Société des Nations. Alors que les premières organisations intergouvernementales de la fin du XIXe siècle étaient destinées à résoudre des problèmes techniques communs aux États (telecommunications etc.), la SDN est la première OI à vocation universelle et à compétence générale. Le bilan de son échec à rassembler et à lutter contre les tensions ayant débouché sur la Seconde guerre mondiale permet après celle-ci une refondation du multilatéralisme avec la création de l'ONU.
Résumé
Les organisations internationales (OI) représentent la forme la plus courante de multilatéralisme. Plus souvent critiquées qu’applaudies, elles montrent pourtant une capacité à perdurer et à s’adapter, même si se profilent d’autres institutions de coopération comme les clubs. Souvent considérées comme les instruments des États les plus puissants, les OI sont aussi des bureaucraties dont l’influence sur la scène internationale est significative.
Une organisation internationale (OI) est « une structure formelle, durable, établie par un accord entre ses membres (gouvernementaux et/ou non gouvernementaux), à partir de deux ou plusieurs États souverains, dans le but de poursuivre un intérêt commun aux membres » (Clive Archer). Cette définition large se réfère tant aux organisations intergouvernementales (OIG), qu’aux ONG internationales et, éventuellement, aux firmes multinationales. Elle permet d’englober dans la réflexion la coopération interétatique et la solidarité transnationale, qu’encourage le rapprochement entre les sociétés, et de mieux percevoir les convergences qui se sont opérées entre tous ces acteurs. Ainsi, les institutions internationales non gouvernementales de météorologie nées à partir de 1872 s’inter- gouvernementalisent durant la première moitié du xx e siècle pour devenir l’Organisation météorologique mondiale en 1950.
Selon une acception plus stricte et plus courante, l’OI entendue comme OIG constitue la forme la plus répandue de multilatéralisme. Les premières sont créées au xix e siècle et s’attachent surtout à des problèmes techniques communs, telle l’Union internationale du télégramme (1865) qui devient l’Union internationale des télécommunications, ou l’ Union postale universelle (1874). En 1919, la Société des Nations (SDN) est la première OI à vocation universelle et à compétence générale. Le bilan d’échec qui la caractérise, s’il est en partie justifié en termes de sécurité collective et d’incapacité à attirer le plus grand nombre, ne rend pas justice aux innovations (comme la création de la fonction publique internationale) et aux avancées en matière économique et sociale qu’elle a suscitées. L’Organisation des Nations unies (ONU), une « SDN avec des dents », les institutions de Bretton Woods (Fonds monétaire international [FMI] et Banque mondiale [BM]), le GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce), qui perdure en raison de la non-ratification des statuts d’une Organisation internationale du commerce négociés à La Havane (1948), constituent l’ossature de l’ordre international libéral de l’après-seconde guerre mondiale, mis en place sous le leadership des États-Unis. Contrairement à la SDN, ces OI sont parvenues à s’universaliser et la règle pour les États est désormais à la multi-appartenance. Depuis lors, les OI, régionales, universelles, sectorielles, généralistes couvrent la plupart des domaines de la politique internationale, leur mandat se superposant souvent, suscitant de la concurrence entre elles.
Admissions à l’ONU, 1945-2018
Commentaire : Ce document retrace la chronologie de l’admission des 193 États membres actuels des Nations unies. Dès les années 1960, les nouvelles entrées reflètent pour une large part l’indépendance de la majorité des États d’Afrique (décolonisation) mais aussi d’Asie centrale (effondrement de l’URSS) ou des Balkans (éclatement de la Yougoslavie). Les « non-membres » demeurent : d’une part les observateurs (Vatican, Palestine), d’autre part les territoires au statut encore mal défini (Sahara occidental, Taïwan, Kosovo).
Conseil de sécurité des Nations unies, 2018
Commentaire : Contrairement à l’Assemblée générale de l’ONU, où tous les États siègent et possèdent une voix, le nombre de sièges au Conseil de sécurité de l’ONU est restreint (15) et les pouvoirs inégalement répartis. Cinq États en sont membres permanents et détiennent un droit de veto (États-Unis, Chine, Russie, France et Royaume-Uni) et dix autres États sont élus selon une répartition géographique, quelques pays étant nettement plus souvent désignés (Japon, Brésil, Argentine, Pakistan, Italie, Inde puis Colombie).
Résilience des organisations internationales
Plus souvent critiquées (pour leur anachronisme, leur inefficacité, leur déficit démocratique, leur caractère technocratique, etc.) qu’applaudies, la plupart des OI montrent pourtant une capacité à perdurer et à s’adapter, qu’il s’agisse de bricolages (évolution des méthodes de travail au Conseil de sécurité) ou de réinvention de rôle (à l’exemple de l’ OTAN [Organisation du traité de l’Atlantique nord], alliance militaire créée pendant la guerre froide, qui s’est renouvelée à la fin de la bipolarité). Au-delà de réformes organisationnelles médiatisées, les OI changent en s’ajustant et en participant aux évolutions des hiérarchies internationales et aux transformations normatives et cognitives. Même si leur nombre a augmenté par rapport au début du xx e siècle, l’observation des OI et de leurs évolutions dans le temps long ne permet pas de constater une tendance linéaire à l’accroissement. Il arrive que certaines disparaissent (SDN, Pacte de Varsovie) ou tombent en désuétude. En outre, si l’OI a représenté la forme la plus classique de coopération internationale, la configuration multilatérale se caractérise aujourd’hui par la multiplication d’autres institutions comme les clubs, qui se constituent de plus en plus en dehors des OI (G7/G8, G20 dit financier).
Organisations intergouvernementales, 1909-2017
Des bureaucraties internationales
Du fait de leur caractère intergouvernemental, les OI sont souvent considérées comme le reflet des interactions entre les États et l’instrument des plus puissants. Néanmoins, ce sont aussi des administrations, ce qui conduit à déplacer le regard vers les secrétariats et à les étudier comme des acteurs autonomes dont l’influence s’exerce par la création et la diffusion de savoirs (rôle des chercheurs à la BM), par leur place dans les processus de négociation (préparation d’avant-projets) et dans la mise en place des accords (rôle de la BM, du PNUD [Programme des Nations unies pour le développement] et du PNUE [Programme des Nations unies pour l’environnement] dans l’établissement des Bureaux nationaux Ozone dans les administrations nationales). Les bureaucraties internationales, du fait de la diffusion en leur sein de réformes inspirées du new public management et de la promotion de bonnes pratiques, participent ainsi des processus de technicisation des discours et de dépolitisation des OI. Les nombreuses recherches qui envisagent les OI comme des administrations participent au renouvellement des réflexions et analyses sur les fonctionnaires internationaux, sur leur profil sociologique, sur leur relation à leur État d’origine, sur leur politisation et sur la constitution de corps séparés de fonctionnaires internationaux (la fonction publique européenne notamment).
Nationalités du personnel du Secrétariat de l’ONU, 2016
Commentaire : Cette carte montre les nationalités du personnel du Secrétariat de l’ONU en 2016. Les effectifs des missions de paix et des agences spécialisées ne sont pas comptabilisés. Bien que les nationalités du personnel onusien répondent partiellement à des quotas, les plus nombreuses viennent d’Afrique centrale (RDC, Soudan, Kenya), mais les cadres y sont sous-représentés, puis des États-Unis, de la France, etc. La part des cadres est élevée chez les ressortissants de petits États insulaires, d’Europe, d’Asie du Nord-Est et, dans une moindre mesure, d’Amérique du Sud.
- États > État
- L’État est un système politique centralisé (différent du système féodal), différencié (de la société civile, espace public/privé), institutionnalisé (dépersonnalisation de l’institution), territorialisé (un territoire dont les frontières marquent de manière absolue les limites de sa compétence), qui prétend à la souveraineté (détention du pouvoir ultime) et se doit d’assurer la sécurité de sa population. En droit international public, l’État se définit par une population qui vit sur un territoire borné par des frontières sous l’autorité d’un pouvoir politique (État national territorial).
- ONG > Organisation non gouvernementale
- L’usage de cette expression s’est développé à la suite de son insertion dans l’article 71 de la Charte des Nations unies. Il n’existe pas de statut juridique international des ONG, si bien que ce sigle désigne des acteurs très différents selon les discours et les pratiques. Il s’agit généralement d’associations constituées de manière durable par des particuliers en vue de réaliser des objectifs non lucratifs, souvent liés à des valeurs et des convictions (idéologiques, humanistes, écologiques, religieuses, etc.) et non des intérêts. Actives tant à l’échelle locale que mondiale, sur des thèmes divers, les ONG se comptent aujourd’hui par dizaines de milliers, mais sont d’importances très inégales en termes de budget, de personnel et de développement.
- firmes multinationales > Firme multinationale
- Entreprise ayant réalisé des investissements directs à l’étranger (IDE) lui permettant de posséder des implantations qu’elle contrôle entièrement ou partiellement (des filiales). Les premières datent de la fin du xixe siècle ; elles se sont généralisées au début du xxie siècle. La majorité des IDE se font entre pays industrialisés. Plus que multinationales, ces entreprises sont transnationales et ont tendance, pour les plus importantes, à se transformer en entreprises-réseaux globales.
- transnationale > Transnational
- Est transnationale toute relation qui, par destination ou par volonté délibérée, se construit dans l’espace mondial au-delà du cadre étatique national et qui se réalise en échappant, au moins partiellement, au contrôle ou à l’action médiatrice de l’État (Bertrand Badie, 1999). Le transnationalisme est une interprétation des relations internationales qui met l’accent sur le rôle des acteurs non étatiques et des flux traversant les frontières. Elle s’est développée à partir des années 1970 en réaction à la domination des analyses réalistes et néoréalistes autour d’auteurs comme Joseph Nye, Robert Keohane ou James Rosenau.
- multilatéralisme > Multilatéralisme
- Considérer le multilatéralisme comme une coopération internationale impliquant au moins trois États revient à le réduire à une simple technique alors que celui-ci se double d’une dimension qualitative et normative présente dès la Société des Nations. Selon Franck Petiteville, le multilatéralisme est ainsi une forme d’action collective internationale dont la finalité est de produire « de(s) normes et de(s) règles visant à établir un ordre international coopératif régissant les interdépendances internationales ». L’apparition de l’adjectif « multilatéral » à la fin de la décennie 1940 est concomitante de la prise de conscience de cette dimension.
- sécurité > Sécurité
- Ensemble de représentations et de stratégies qu’un acteur individuel ou collectif tend à élaborer pour réduire les menaces auxquelles il se sent confronté. Dans le domaine international, la sécurité peut prendre la forme : 1) d’un équilibre instable et précaire entre sécurités nationales, gagé sur la puissance des États ; 2) d’un aménagement concerté de cet équilibre (sécurité internationale) ; 3) de la mise en place d’un régime de sécurité qui s’impose à l’ensemble des États qui sont parties prenantes (sécurité collective). Au-delà de la menace tangible, les discours sécuritaires tendent à représenter des objets ou des groupes de personnes comme des dangers pour la sécurité des États, notamment afin de justifier des politiques sécuritaires (état d’urgence, actions militaires, fermeture des frontières, etc.).
- institutions > Institutions
- Le terme institution désigne des structures sociales (règles, normes, pratiques, actions, rôles) durables, organisées de façon stable et dépersonnalisée, qui participent à la régulation des rapports sociaux. Elle peut être formalisée dans des organisations (internationales ou non). L’institutionnalisme en science politique aborde les objets de l’analyse politique par une étude de leur fondement structurel et de leur modèle organisationnel plutôt que par la prise en compte de leur rapport à la société.
- libéral > Libéralisme
- Issu de la philosophie des Lumières, le libéralisme désigne un corpus de philosophie politique plaçant la préservation des droits individuels au centre de sa conception de la société et de l’ordre politique. En découlent, d’une part, des mécanismes de protection de l’individu face aux risques d’arbitraire étatique, lesquels se traduisent la plupart du temps par la préférence pour un ordre politique démocratique ; d’autre part, l’importance accordée au respect de la propriété privée, dont découle la préférence pour une implication minimale de l’État dans l’économie et son repli sur la sphère régalienne. Derrière ce consensus, il existe de nombreux débats quant au degré d’implication de l’État dans l’économie, la protection des individus ou celle d’un ordre politique et de normes sociales données, qui se traduisent par différentes déclinaisons du libéralisme (courants ordo-libéraux à l’allemande, libertariens ou encore libéraux-conservateurs).
- alliance > Alliance
- L’alliance est un engagement entre deux États ou plus cherchant à assurer leur coopération dans les domaines de la sécurité internationale et de la défense afin de créer une menace dissuasive face à un État tiers, d’accroître la puissance de ses membres dans la perspective d’une guerre ou d’empêcher les pays alliés de former d’autres alliances. Les alliances peuvent être institutionnalisées ou plus informelles, permanentes (OTAN) ou temporaires (coalitions dans les guerres du Moyen-Orient). Facteurs d’apaisement quand l’effet dissuasif joue, elles sont aussi créatrices d’instabilité quand la rigidité des alignements peut mener à l’escalade militaire, comme en 1914.
- guerre froide > Guerre froide
- Période d’affrontement idéologique, géopolitique, économique et culturel entre les États-Unis et l’URSS entre la fin des années 1940 et la fin des années 1980. Le débat reste vif entre historiens quant aux dates précises de son début (révolution bolchevique de 1917 ? 1944 ? 1947 ?) et de sa fin (chute du mur de Berlin en 1989 ou éclatement de l’URSS en 1991 ?). Les deux superpuissances ont constitué autour d’elles deux blocs aux degrés de cohésion variables. Cette bipolarisation du monde a en partie occulté les autres dynamiques politiques, économiques et sociales.
- bipolarité > Bipolarité
- Ces termes renvoient à la répartition de la puissance dans le système international. Selon le nombre de puissances qui dominent (une, deux ou plusieurs), la configuration est qualifiée respectivement d’unipolaire, de bipolaire ou de multipolaire. À des débats, qui animent surtout les courants réalistes en relations internationales, répond l’idée d’apolarité qui souligne la non-pertinence de la lecture de l’espace mondial en termes de pôles de puissance du fait des transformations de cette dernière.
- G7/G8
- Suite aux rencontres informelles du Library Group (composé des représentants des États-Unis, de la France, de la RFA, du Japon et du Royaume-Uni), le président français Valéry Giscard d’Estaing réunit les chefs de gouvernement de six États en 1975 (l’Italie est ajoutée à la liste). Devenu G7 (Canada) en 1976, puis G8 (Russie) en 1997, il est aujourd’hui revenu à une configuration à sept depuis la suspension de la Russie (en raison de ses positions en Crimée). D’abord essentiellement économique et financier, l’agenda du G7-G8 s’est ensuite élargi pour traiter de questions de sécurité, politiques et sociales. Ce club de grandes puissances paraît peu légitime et peu représentatif et ses sommets donnent régulièrement lieu à des manifestations.
- G20 dit financier > G20 (dit financier)
- Club composé des membres du G8, de 11 autres États développés (Corée du Sud, Australie) ou émergents (Afrique du Sud, Arabie Saoudite, Argentine, Brésil, Chine, Inde, Indonésie, Mexique, Turquie) et de l’Union européenne. Il se réunit au niveau des ministres des Finances et des gouverneurs des banques centrales depuis 1999, à la suite de nombreuses crises économiques. Devenu une rencontre au plus haut niveau (chefs d’État et de gouvernement) depuis 2008, il traite de questions financières, commerciales et de développement.
- puissants > Puissance
- Capacité d’un acteur politique à imposer sa volonté aux autres. Comparable à la notion de pouvoir à l’échelle interne, la puissance n’existe pas dans l’absolu mais s’inscrit dans la relation à l’autre puisqu’elle dépend des rapports de force et de la perception qu’en ont les acteurs. Pivot de l’approche réaliste des relations internationales, elle y est conçue dans un registre géostratégique (hard power fondé sur la contrainte et la coercition, notamment militaire). La vision transnationaliste en propose une interprétation plus diversifiée, intégrant des facteurs d’influence (soft power économique, culturel, etc., de Joseph Nye) et soulignant l’importance de maîtriser les différents registres de puissance, du hard au soft (« puissance structurelle » de Susan Strange).
- négociation > Négociation
- Pratique destinée à obtenir un accord entre des acteurs publics ou privés pour satisfaire les intérêts matériels et symboliques des participants par des concessions mutuelles. Les négociations internationales constituent l’une des modalités de résolution pacifique des différends et peuvent se dérouler bilatéralement (entre deux acteurs) ou multilatéralement (trois acteurs ou plus). Elles débouchent souvent sur un document officiel (déclaration commune, accord de paix, traité commercial, convention internationale). Les négociations collectives désignent les négociations se déroulant au sein d’une entreprise entre l’employeur et les représentants du personnel (appartenant généralement aux organisations syndicales) concernant l’application du droit du travail.