Multilatéralisme
Cérémonie d'ouverture de la quinzième session de l’Instance permanente de l'ONU sur les questions autochtones, 9 mai 2016
Crédit : UN Photo / Rick Bajornas
Cérémonie d'ouverture de la quinzième session de l’Instance permanente de l'ONU sur les questions autochtones, 9 mai 2016.
Plusieurs caractéristiques du multilatéralisme sont représentées dans cette photographie. Son caractère formel est souligné par la désignation pour chaque acteur d’une place attribuée. La bonne compréhension entre les acteurs nécessite une traduction matérialisée par les écouteurs qu’ont plusieurs représentants sur les oreilles. Le fait que plusieurs représentants soient absorbés par des tâches autres que l’écoute attentive du locuteur indique, comme un négatif, l’importance des négociations informelles en dehors des réunions officielles. Cette image met également en valeur l’ouverture du multilatéralisme à d’autres acteurs, ici les organisations des peuples autochtones représentées, dans ce cliché, essentiellement par des femmes."
Résumé
Le multilatéralisme, dans sa dimension normative, apparaît au xixe siècle lorsque les acteurs internationaux tentent de résoudre des problèmes d’intérêt commun. À la fois ressource et contrainte pour les plus puissants, il redéfinit les logiques de puissance. Ses transformations renouvellent la problématique de la coopération internationale, désormais posée en termes de gouvernance.
Le multilatéralisme est une forme d’action collective internationale qui a pour finalité de produire « de[s] normes et de[s] règles visant à établir un ordre international coopératif régissant les interdépendances internationales » (Franck Petiteville). Parce qu’elle est plus qu’une simple technique de coopération entre au moins trois États, la notion n’englobe pas seulement l’idée de coexistence mais aussi l’intention de résoudre des problèmes d’intérêt commun, qu’ils soient économiques (création de la Commission centrale pour la navigation du Rhin en 1815), techniques (signature d’une Convention du mètre en 1875), sociaux (création de l’Office international d’hygiène publique en 1907) ou politiques (organisation des conférences de La Haye en 1899 et 1907). Souvent pensée comme une dynamique inter-étatique, la coopération multilatérale est, dès ses débuts, le fruit d’acteurs diversifiés. Le fonctionnement tripartite de l’Organisation internationale du travail (OIT) en témoigne, puisque sont représentés les États, les travailleurs et les employeurs.
Les activités multilatérales se développent aussi bien dans des organisations internationales, universelles (OMC), régionales (UE, ASEAN, ALBA, UA) ou restreintes (OPEP), généralistes (ONU) ou sectorielles (IFI) que dans des cadres moins formels et moins institutionnalisés, tels que les clubs de grandes puissances (G7/G8, G20 (dit financier), BRICS), les groupes à composition non limitée (Open-ended Working Group on Ageing), les groupes d’amis (Amis du peuple syrien), les grandes conférences thématiques – océans (2017), financement dudéveloppement (2015), peuples autochtones (2014). La multiplication de ces institutions internationales depuis le xix e siècle constitue un signe de l’essor du multilatéralisme, qui touche désormais tous les secteurs et tous les acteurs de l’espace mondial.
Les membres de quelques « G », 2018
Commentaire : La carte, bien que n’abordant que quelques « clubs », montre que peu d’États échappent à cette logique de club. Ceux-ci s’organisent sur la base de la puissance (G8 et G20) de façon informelle, permettant un dialogue multilatéral partiel allégé des contraintes des négociations au sein des organisations universelles, ou sur la base d’une coalition d’États défendant les intérêts communs de pays en développement (130 pour le G77) pour les représenter dans les négociations internationales.
Multilatéralisme et puissance
Le multilatéralisme participe à la redéfinition de la puissance et à la reformulation de ses enjeux et de ses moyens légitimes. Les États les plus puissants ont souvent été créateurs d’institutions multilatérales : si le pacte de la SDN fut fortement influencé par les personnalités de Léon Bourgeois et de Woodrow Wilson, l’ordre multilatéral post- seconde guerre mondiale (institutions de Bretton Woods, ONU, GATT) émane des États-Unis. Il arrive que certains États puissants revendiquent un « multilatéralisme à la carte » (Richard Haass), mais ils peuvent difficilement faire fi de la fonction multilatérale de « légitimation collective » (Inis Claude). Loin de n’être qu’une ressource pour les plus puissants, le multilatéralisme les contraint en établissant des règles et des normes qui s’appliquent à tous, en les insérant dans un processus itératif de négociations qui rend la défection plus coûteuse et en les obligeant à prendre en compte les voix des plus nombreux. Petits États ou puissances moyennes et émergentes mobilisent des stratégies diverses (diplomatie de niche, coalitions comme l’AOSIS dans les négociations sur le changement climatique, entreprenariat de normes) pour tenter de participer à la définition des règles du jeu en activant les vertus égalisatrices du multilatéralisme. Ces dernières n’empêchent pas la production d’ « ordres hiérarchiques internationaux » (Vincent Pouliot), qui peuvent différer selon les institutions multilatérales, soulignant ainsi que le multilatéralisme, s’il n’efface pas la puissance, en renouvelle le jeu.
Au fur et à mesure que le multilatéralisme devient une forme d’action internationale normale, il se transforme. Les thèmes se multiplient sur l’agenda (droits humains, environnement, lutte contre le crime transnational, développement durable, égalité des genres). Il attire des acteurs de plus en plus divers (États du Sud / tiers-monde, ONG, mouvements sociaux, firmes multinationales, etc.). Par exemple, Kofi Annan lançait le Pacte mondial en 2000 permettant des échanges entre l’ONU, des ONG et le secteur privé. Les entreprises qui adhèrent volontairement à cette initiative s’engagent à mettre en pratique et à promouvoir les principes du Pacte (droits humains, normes du travail, environnement, lutte contre la corruption) et à rendre compte de leurs efforts dans un rapport.
Entreprises parties prenantes du Pacte mondial des Nations unies, 2000-2017
Commentaire : Lancé en 2000 sur proposition du Secrétaire général de l’ONU, le Global Compact réunit les entreprises, les ONG et les acteurs onusiens volontaires qui partagent dix normes pour des sociétés plus stables, inclusives et durables (respect des droits humains, normes internationales du travail, environnement et lutte contre la corruption). La carte du nombre d’entreprises engagées par pays montre que l’Europe est pionnière, suivie par l’Amérique du Sud. La courbe d’évolution du nombre des adhésions augmente de plus en plus rapidement (13 000 dans 170 pays fin 2018).
Prolifération institutionnelle
Enfin, les institutions prolifèrent. En parallèle des OI, se développent des clubs définis par trois traits : ils sont restreints, souvent informels ou peu formalisés, et la participation à ces cercles est volontaire, l’adhésion se faisant par choix délibéré et/ou cooptation. L’ensemble de ces changements conduisent à une configuration multilatérale complexe et peu lisible dont les acteurs dénoncent le manque d’efficacité, de transparence, l’absence de coordination entre les institutions, les programmes et les projets. La diffusion des débats sur la gouvernance globale et les revendications autour des biens publics mondiaux et des biens communs de l’humanité redéfinissent la problématique de la coopération internationale. D’une part, les pratiques multilatérales actuelles révèlent la recherche de formes fonctionnelles et plus inclusives de gouvernance, à l’image de la mise en place de partenariats public-privé comme Stop TB. D’autre part, elles soulignent, notamment dans leurs formes minilatérales (G7, G20), les volontés de plusieurs acteurs de perpétuer un statu quo et un entre-soi.
Lutte contre la tuberculose : partenariat public-privé Stop TB, 2018
Commentaire : Depuis 2001, le partenariat Stop TB fédère des ONG, des communautés, des acteurs privés, des États et des institutions internationales (1 700 partenaires dans plus de 100 pays) afin d’éliminer la tuberculose, maladie évitable qui peut être guérie. Il est reconnu comme un organe international unique doté du pouvoir d’harmonisation des acteurs du monde entier. La carte montre une présence mondiale, mais forte en Afrique et en Asie de l’Ouest où les cas sont les plus nombreux, où la prévention est la plus faible et les soins peu développés.
- interdépendances > Interdépendance
- Mode de relation fondée sur une interaction dense et continue entre entités sociales et politiques, conduisant à une réduction de l’autonomie de chacune d’entre elles qui se trouvent en partie reconstruites l’une en fonction de l’autre. Appliquée aux États notamment dans le contexte de la mondialisation, elle implique une réduction ou une modulation de la souveraineté, de même qu’une relativisation de la puissance : l’interdépendance suppose en effet une dépendance du faible à l’égard du fort, tout autant qu’une dépendance partielle du fort à l’égard du faible.
- États > État
- L’État est un système politique centralisé (différent du système féodal), différencié (de la société civile, espace public/privé), institutionnalisé (dépersonnalisation de l’institution), territorialisé (un territoire dont les frontières marquent de manière absolue les limites de sa compétence), qui prétend à la souveraineté (détention du pouvoir ultime) et se doit d’assurer la sécurité de sa population. En droit international public, l’État se définit par une population qui vit sur un territoire borné par des frontières sous l’autorité d’un pouvoir politique (État national territorial).
- organisations internationales > Organisation internationale
- Selon Clive Archer, une OI est « une structure formelle, durable, établie par un accord entre ses membres (gouvernementaux et/ou non gouvernementaux), à partir de deux ou plusieurs États souverains, dans le but de poursuivre un intérêt commun aux membres ». Marie-Claude Smouts désigne trois traits distinctifs des OI : elles procèdent d’un « acte fondateur » (traité, charte, statut), s’inscrivent dans un cadre matériel (siège, financement, personnel), et constituent un « mécanisme de coordination ».
- G7/G8
- Suite aux rencontres informelles du Library Group (composé des représentants des États-Unis, de la France, de la RFA, du Japon et du Royaume-Uni), le président français Valéry Giscard d’Estaing réunit les chefs de gouvernement de six États en 1975 (l’Italie est ajoutée à la liste). Devenu G7 (Canada) en 1976, puis G8 (Russie) en 1997, il est aujourd’hui revenu à une configuration à sept depuis la suspension de la Russie (en raison de ses positions en Crimée). D’abord essentiellement économique et financier, l’agenda du G7-G8 s’est ensuite élargi pour traiter de questions de sécurité, politiques et sociales. Ce club de grandes puissances paraît peu légitime et peu représentatif et ses sommets donnent régulièrement lieu à des manifestations.
- G20 (dit financier)
- Club composé des membres du G8, de 11 autres États développés (Corée du Sud, Australie) ou émergents (Afrique du Sud, Arabie Saoudite, Argentine, Brésil, Chine, Inde, Indonésie, Mexique, Turquie) et de l’Union européenne. Il se réunit au niveau des ministres des Finances et des gouverneurs des banques centrales depuis 1999, à la suite de nombreuses crises économiques. Devenu une rencontre au plus haut niveau (chefs d’État et de gouvernement) depuis 2008, il traite de questions financières, commerciales et de développement.
- développement > Développement
- Les définitions du développement et de son contraire – le sous-développement – ont beaucoup varié selon les objectifs politiques et les postures idéologiques de ceux qui les énonçaient. Au cours des années 1970, Walt Whitman Rostow le conçoit comme une dynamique quasi mécanique d’étapes successives de croissance économique et d’améliorations sociales, alors que Samir Amin analyse les rapports centre/périphéries, le premier fondant son développement sur l’exploitation des secondes. En Amérique latine, la théorie de la dépendance dénonçait l’ethnocentrisme du modèle universel d’un simple retard à rattraper par la modernisation. Parler de « pays » pauvres ou en développement occulte les inégalités existant aussi à l’intérieur des sociétés (du Nord comme du Sud) et les connexions des individus aux processus de mondialisation.
- autochtones > Autochtone
- Bien qu’il n’y ait pas de définition universellement acceptée pour qualifier les peuples autochtones, ou peuples premiers, l’ONU affirme que « les peuples autochtones sont les héritiers et praticiens de cultures et de manières uniques de se lier aux personnes et à l’environnement. Ils ont conservé des caractéristiques sociales, culturelles, économiques et politiques distinctes de celles des sociétés dominantes dans lesquelles ils vivent ». La Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones a été adoptée en 2007. Selon l’ONU, les peuples autochtones représentent 370 millions d’individus, formant plus de 5 000 groupes différents, présents dans environ 90 pays sur cinq continents et qui parlent plus de 4 000 langues, dont la plupart sont en voie d’extinction.
- puissance > Puissance
- Capacité d’un acteur politique à imposer sa volonté aux autres. Comparable à la notion de pouvoir à l’échelle interne, la puissance n’existe pas dans l’absolu mais s’inscrit dans la relation à l’autre puisqu’elle dépend des rapports de force et de la perception qu’en ont les acteurs. Pivot de l’approche réaliste des relations internationales, elle y est conçue dans un registre géostratégique (hard power fondé sur la contrainte et la coercition, notamment militaire). La vision transnationaliste en propose une interprétation plus diversifiée, intégrant des facteurs d’influence (soft power économique, culturel, etc., de Joseph Nye) et soulignant l’importance de maîtriser les différents registres de puissance, du hard au soft (« puissance structurelle » de Susan Strange).
- négociations > Négociation
- Pratique destinée à obtenir un accord entre des acteurs publics ou privés pour satisfaire les intérêts matériels et symboliques des participants par des concessions mutuelles. Les négociations internationales constituent l’une des modalités de résolution pacifique des différends et peuvent se dérouler bilatéralement (entre deux acteurs) ou multilatéralement (trois acteurs ou plus). Elles débouchent souvent sur un document officiel (déclaration commune, accord de paix, traité commercial, convention internationale). Les négociations collectives désignent les négociations se déroulant au sein d’une entreprise entre l’employeur et les représentants du personnel (appartenant généralement aux organisations syndicales) concernant l’application du droit du travail.
- changement climatique > Changements climatiques
- L’ONU définit les changements climatiques comme « des changements de climat qui sont attribués directement ou indirectement à une activité humaine altérant la composition de l’atmosphère mondiale et qui viennent s’ajouter à la variabilité naturelle du climat observée au cours de périodes comparables » (Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques [CCNUCC], 1992). L’expression est utilisée pour décrire le réchauffement global à la surface de la Terre dont l’ampleur et la rapidité sont sans précédent dans l’histoire de la planète, et qui est le résultat de l’augmentation des émissions anthropiques de gaz à effet de serre (principalement dioxyde de carbone ou CO2, mais aussi méthane, protoxyde d’azote, perfluorocarbones, hydrofluorocarbones et hexafluorure de soufre).
- droits humains > Droits de l’homme
- Corps de droits et devoirs fondamentaux inaliénables, imprescriptibles et universels, attachés à la personne humaine. Circonscrits aux seuls « droits naturels » (libertés fondamentales considérées comme consubstantielles à la nature humaine) aux xviie et xviiie siècles, les droits humains sont élargis pour inclure les droits civils, politiques, économiques, sociaux, culturels et environnementaux aux fondements de la liberté et de la dignité humaines. Les droits humains ont été constitutionnalisés dans la plupart des régimes démocratiques. Ils font également l’objet de nombreux textes de protection à l’échelle régionale et internationale.
- environnement > Environnement
- L’environnement est entendu largement comme la biosphère dans laquelle les espèces vivantes cohabitent, tandis que l’écologie étudie les rapports entre ces organismes et leur environnement. L’environnement comprend des milieux naturels très différents allant des forêts vierges laissées intactes aux milieux artificialisés exploités et aménagés par l’être humain. Dans une définition restrictive, on entend par questions environnementales les enjeux se rapportant aux ressources naturelles (gestion, exploitation et dégradation) et à la biodiversité biologique (faune et flore). En tant que problème public transversal, l’environnement concerne les enjeux d’organisation des sociétés (modèles de production, transports, infrastructures, etc.) et leurs effets sur la santé humaine et des écosystèmes.
- développement durable > Développement durable
- Le développement durable est une forme de développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre les capacités des générations futures à satisfaire leurs propres besoins. Notion définie dans le rapport Brundtland (ONU), Notre avenir à tous, elle marque la reconnaissance de la compatibilité entre économie de marché et protection de l’environnement et est, à ce titre, critiquée par certains. S’appuyant sur trois piliers (économique, social et environnemental), le développement durable aspire à atteindre simultanément la croissance économique, une plus grande équité sociale pour limiter les inégalités mondiales et le respect des équilibres écologiques.
- genres > Genre
- Construction historique, sociale, culturelle et psychologique d’une bicatégorisation entre les sexes (hommes/femmes) et entre les valeurs et les représentations qui leur sont associées (masculin/féminin). Issue des travaux féministes des années 1970, la notion de genre se déploie aux États-Unis au cours des années 1980, puis en Europe à partir des années 1990, avant de se rapprocher de la littérature sur les minorités sexuelles. Elle appréhende les relations entre les sexes comme un rapport de pouvoir (historiquement construit autour de l’infériorisation matérielle et symbolique des femmes par rapport aux hommes) qui ne peut être isolé des autres rapports de pouvoir que sont la classe sociale, la race, l’âge ou le handicap.
- Sud
- Voir Nord et Sud
- tiers-monde > Tiers-monde
- La formule tiers-monde, apparue en 1952 sous la plume d’Alfred Sauvy, démographe français, semble datée depuis la fin de la guerre froide. Ainsi dénommé en référence au tiers-état de la Révolution française (Sieyès), le tiers-monde désigne, selon lui, les États, principalement du Sud, qui « ignoré[s], exploité[s], méprisé[s] […] veu[lent] eux aussi être quelque chose ». La volonté de ces acteurs d’imposer des débats Nord/Sud (notamment sur le développement) et plus seulement Est-Ouest souligne la dimension contestataire de leur mobilisation.
- ONG > Organisation non gouvernementale
- L’usage de cette expression s’est développé à la suite de son insertion dans l’article 71 de la Charte des Nations unies. Il n’existe pas de statut juridique international des ONG, si bien que ce sigle désigne des acteurs très différents selon les discours et les pratiques. Il s’agit généralement d’associations constituées de manière durable par des particuliers en vue de réaliser des objectifs non lucratifs, souvent liés à des valeurs et des convictions (idéologiques, humanistes, écologiques, religieuses, etc.) et non des intérêts. Actives tant à l’échelle locale que mondiale, sur des thèmes divers, les ONG se comptent aujourd’hui par dizaines de milliers, mais sont d’importances très inégales en termes de budget, de personnel et de développement.
- gouvernance > Gouvernance
- Inspirée de la gestion et de l’entreprenariat, l’expression gouvernance globale renvoie aux institutions formelles et informelles, mécanismes et processus par lesquels s’établissent et se structurent les relations entre États, citoyens, marchés et organisations internationales et non gouvernementales à l’international. Le système de gouvernance globale tend à articuler les intérêts collectifs, à établir des droits et obligations, à arbitrer les différends et à déterminer les modes de régulation appropriés aux objets et acteurs concernés. La gouvernance prend différentes formes : gouvernance multilatérale universelle, gouvernance de club (réservée à certains membres comme le G7/8/20), gouvernance polycentrique (juxtaposition d’instruments de régulation et de gestion à différentes échelles), etc.
- biens publics mondiaux > Biens publics mondiaux
- Biens matériels et symboliques dont chacun est dépositaire pour la survie de tous et dont les fonctions sont menacées par le partage souverain (couche d’ozone, diversité biologique, patrimoine culturel de l’humanité, diversité culturelle, connaissances scientifiques, sécurité sanitaire, alimentaire, financière, etc.). Cette notion a été formulée dans le rapport du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) de 1999 et largement reprise depuis par de nombreux organismes internationaux. On parlera de « biens de club » quand ces biens sont limités à la gestion et à la consommation d’un nombre réduit de participants.
- biens communs de l’humanité > Biens communs
- Biens considérés comme la propriété commune de l’humanité et dont chacun est responsable pour la survie de tous. Cette notion s’inscrit dans une double tradition philosophique : la conception antique de la communauté, reprise par l’Église catholique, et la conception libérale et utilitaire de la responsabilité individuelle. Elle permet de définir l’intérêt général au sein des sociétés comme la protection des biens communs. À l’échelle mondiale (global commons), la notion invite à la gestion indivisible d’un patrimoine commun de l’humanité, matériel (santé, environnement) et immatériel (paix, droits de l’homme, valeurs transculturelles). Certains biens sont ainsi placés hors de la juridiction des États (haute mer, espace atmosphérique) ou mis hors de cette juridiction (Antarctique).
- partenariats public-privé > Partenariat public-privé
- Mode de financement et de gestion des équipements de services publics (hôpitaux, adduction d’eau, autoroutes, etc.) permettant à une entité publique de déléguer à un opérateur privé le financement, la construction et/ou l’exploitation et la maintenance du bien, tout en en restant propriétaire. En échange, celui-ci reçoit une rétribution de la part de l’État (sous forme de loyer) ou fait payer les services aux usagers. S’il dispense les gouvernements d’assurer eux-mêmes les financements nécessaires, ce système est néanmoins critiqué car il entraîne une privatisation des bénéfices et, assez souvent, une hausse significative du coût final pour la collectivité (somme des loyers versés par l’État très supérieure à l’investissement, augmentation des prix payés par les usagers, etc.).
- G7 > G7/G8
- Suite aux rencontres informelles du Library Group (composé des représentants des États-Unis, de la France, de la RFA, du Japon et du Royaume-Uni), le président français Valéry Giscard d’Estaing réunit les chefs de gouvernement de six États en 1975 (l’Italie est ajoutée à la liste). Devenu G7 (Canada) en 1976, puis G8 (Russie) en 1997, il est aujourd’hui revenu à une configuration à sept depuis la suspension de la Russie (en raison de ses positions en Crimée). D’abord essentiellement économique et financier, l’agenda du G7-G8 s’est ensuite élargi pour traiter de questions de sécurité, politiques et sociales. Ce club de grandes puissances paraît peu légitime et peu représentatif et ses sommets donnent régulièrement lieu à des manifestations.