Résumé

Au début des années 1970, l’environnement se révèle comme un problème transnational à la fois multiniveaux, multisectoriel, multi-acteurs et transfrontière. Non seulement la transversalité des questions environnementales complique leur gestion, mais encore l’absence de leadership clair en termes de gouvernance internationale affaiblit un système éclaté disposant d’outils de régulation potentiellement concurrents.

En décembre 2015, la conférence internationale sur le climat, ou COP21, conduit à la signature du premier accord universel (accord de Paris). La ratification de traités internationaux compte parmi les différentes modalités choisies pour réguler les problématiques environnementales depuis l’émergence de l’environnement comme problème transnational.

Politisation et internationalisation de l’environnement

Dès le grand smog de Londres, qui marque en 1952 la pire pollution atmosphérique de l’histoire de la capitale britannique, et les années 1960, la multiplication d’accidents écologiques attire l’attention sur les liens entre crise environnementale et santé. En 1962, Rachel Carson dénonçe déjà les effets des pesticides dans Silent Spring. Alors que les pays industrialisés sont de plus en plus préoccupés par les questions de pollution, au Sud, en pleine décolonisation, les États nouveaux tentent d’affirmer leur souveraineté sur leurs ressources naturelles. Dans ce contexte, conforté par les premières images satellites de la Terre qui en démontrent les interdépendances (fin des années 1960), le mouvement écologiste devient de plus en plus radical. Au début des années 1970, l’environnement s’impose comme un problème transnational à la fois multi-niveaux, multisectoriel, multi-acteurs et transfrontière.

Actions de contentieux climatique portées devant la justice, mars 2017

Sources : L'État du contentieux climatique, revue mondiale, Programme des Nations unies pour l'environnement, www.unep.org 

Commentaire : Les actions de contentieux climatique de la société civile et des ONG, qui s’appuient sur le droit et les tribunaux pour responsabiliser les acteurs étatiques et privés face à leur engagement dans la poursuite d’activités nuisibles au climat, se multiplient. La carte montre qu’elles émanent majoritairement des sociétés des pays développés (plus de 90 %) et des États-Unis essentiellement, mais aussi, dans une moindre mesure, de celles de Colombie, d’Afrique du Sud, du Nigeria, du Pakistan, de l’Inde et des Philippines. Par exemple, en décembre 2018, un collectif de quatre ONG se revendiquant du mouvement de justice climatique, de protection de l’environnement et de solidarité internationale ont lancé une procédure visant à poursuivre l’État français pour son inaction climatique (soutien de plus de deux millions de signataires à la pétition « L’Affaire du Siècle »).

La Conférence des Nations unies sur l’environnement humain, tenue à Stockholm en 1972, marque le début de l’institutionnalisation de la gestion de l’environnement au plan international. Ce premier Sommet de la Terre conduit à la création du Programme des Nations unies pour l’environnement (ONU Environnement) et à la diffusion de l’idée de protection de l’environnement. Dans un contexte post-Tchernobyl et de fin de guerre froide, la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement, tenue à Rio en 1992, aboutit à l’ institutionnalisation du concept de développement durable, défini dans le Rapport Brundtland (1987) et marquant la reconnaissance de la compatibilité entre économie de marché, progrès technologique et protection de l’environnement (modernisation écologique). Elle mène à l’adoption de l’ Agenda 21 et de trois grandes conventions (changements climatiques, biodiversité et désertification). En 2012, le Sommet Rio+20 entraîne la création de l’ Assemblée des Nations unies pour l’environnement mais ne permet de résoudre intégralement les problèmes degouvernance.

Gouvernance éclatée

Le caractère multi-niveaux des questions environnementales complique leur gestion : un conflit entre un peuple autochtone et une firme transnationale sur l’utilisation des ressources naturelles d’un territoire donné relève de l’échelle locale, alors que les ressources en question sont bien souvent échangées au plan international et que les acteurs économiques ne sont pas nécessairement originaires de la zone en question. Les politiques d’un État en matière de réglementation sur les gaz à effet de serre touchant les entreprises situées sur son territoire relèvent principalement de l’échelle nationale, mais elles ont un impact sur la lutte globale contre le changement climatique qui, en retour, a des effets très localisés, en particulier dans les pays du Sud. De même, des réglementations régionales interviennent à l’échelle nationale comme dans le cas de l’Union européenne. En résulte l’implication enchevêtrée d’un nombre croissant d’acteurs dont les intérêts politiques et économiques sont potentiellement divergents : citoyens, experts, ONG nationales et internationales, firmes privées, autorités locales et territoriales, gouvernements, organisations régionales et organisations internationales. Ces acteurs interviennent dans la construction des problèmes environnementaux et dans l’élaboration des outils de régulation. Mais le système de gouvernance transnationale actuel, à la fois complexe et difficilement réformable, relève de la fragmentation institutionnelle. Les régimes internationaux structurent des négociations cloisonnées par thématique (changement climatique, biodiversité, déchets dangereux, etc.) et les outils de régulation élaborés peuvent entrer en concurrence.

Participation de la société civile aux négociations internationales sur l’environnement, 1994-2017

Sources : www.un.org/esa/forests ; www.cbd.int ; http: //u nfccc.int

Commentaire : Les ONG mais également d’autres acteurs non étatiques (comme les institutions académiques et le secteur privé) peuvent s’inscrire aux négociations internationales environnementales en tant qu’observateurs. Ils peuvent ainsi suivre le processus, informer le public et mener des activités de plaidoyer auprès des délégations gouvernementales. Le diagramme montre que parmi les trois thèmes (forêts, biodiversité et climat), les ONG sont surtout engagées dans les négociations climatiques où elles sont de plus en plus présentes (cinq fois plus nombreuses entre le début et la fin de la période 1994-2017), avec un nombre moyen oscillant de cinq à dix représentants par ONG, mais en baisse depuis une décennie.

Variété des modes de régulation

Deux types d’oppositions discursives et conceptuelles façonnent les modes de régulation adoptés : en matière de priorité (protéger les espèces au détriment de populations vulnérables, développement économique au détriment de l’environnement, réparations au détriment de la prévention, etc.) et en matière de normes et de représentation (problème scientifique, juridique, économique, ou de justice et d’éthique, etc.). Les régulations environnementales s’agencent autour de quatre modalités d’exécution : réglementation (obligations contractuelles), incitation (mesures d’encouragement), persuasion (mécanismes informatifs), prestation (indemnisations). Ainsi s’incarnent-elles dans des initiatives scientifiques (groupes d’experts, OI spécialisées, etc.), des choix politiques (privatisation ou nationalisation, gouvernance décentralisée, partenariats public-privé, etc.), des instruments de marché (permis de polluer, paiements pour services écosystémiques, taxe carbone, etc.) et des outils juridiques souvent très techniques.

Chronologie des principaux instruments juridiques internationaux en matière d’environnement, 1960-2018

Source : compilation de l’auteur.

Commentaire : Seuls quatre instruments juridiques internationaux ont précédé la Conférence des Nations unies sur l’environnement humain de 1972 (Stockholm), qui marque le début de l’institutionnalisation de la gestion internationale de l’environnement. Depuis, le diagramme indique que 26 nouveaux textes ont vu le jour. Ils engagent les États signataires et les sociétés civiles s’en saisissent pour inciter les gouvernements à l’action. La sortie des États-Unis de l’Accord de Paris sur le climat (COP21, décembre 2015) a révélé la double fonction de ces instruments juridiques, qui rendent visibles la gouvernance mondiale de l’environnement auprès du grand public ainsi que leurs limites et le rôle d’autres acteurs clés (des milliers de signataires de l’initiative « We Are Still In » visant à poursuivre l’action climatique des États-Unis en dépit du retrait du gouvernement fédéral, ou encore plus de deux millions de signataires à la pétition « L’Affaire du Siècle », fin 2018, visant à poursuivre l’État français pour son inaction climatique).

Outre la juxtaposition de juridictions différentes – droit international, coutume, doctrine, accords régionaux, accords bilatéraux, juridictions fédérales, nationales et locales, politiques publiques en général –, l’environnement est caractérisé par l’absence de leadership international clair. En effet, ONU Environnement a été délibérément créé comme une agence normative au pouvoir limité et la mise en place de secrétariats associés à certains accords environnementaux multilatéraux a dilué sa capacité à faciliter un système de gouvernance cohérent. La multiplication des régimes environnementaux et des forums de négociation incite à sur-traiter certains enjeux, tandis que l’absence de leadership permet de laisser d’autres questions en suspens.

Tentatives de régulationsL’humanitaireretour en haut