Régulations environnementales
Poubelles de recyclage dans le centre des visiteurs de la réserve naturelle de Paracas dans la province de Pisco au Pérou, février 2016
Crédit : Lucile Maertens
Poubelles de recyclage dans le centre des visiteurs de la réserve naturelle de Paracas dans la province de Pisco au Pérou, février 2016.
Troisième étape des 3R « Réduire, Réutiliser, Recycler », le recyclage illustre la dimension multi-niveaux des régulations environnementales : action individuelle, décision et mise à disposition des infrastructures par les autorités locales et régionales, suivant la législation nationale, participant à une économie politique internationale et s’inscrivant dans un régime international négocié à l’échelle mondiale.
Résumé
Au début des années 1970, l’environnement se révèle comme un problème transnational à la fois multiniveaux, multisectoriel, multi-acteurs et transfrontière. Non seulement la transversalité des questions environnementales complique leur gestion, mais encore l’absence de leadership clair en termes de gouvernance internationale affaiblit un système éclaté disposant d’outils de régulation potentiellement concurrents.
En décembre 2015, la conférence internationale sur le climat, ou COP21, conduit à la signature du premier accord universel (accord de Paris). La ratification de traités internationaux compte parmi les différentes modalités choisies pour réguler les problématiques environnementales depuis l’émergence de l’environnement comme problème transnational.
Politisation et internationalisation de l’environnement
Dès le grand smog de Londres, qui marque en 1952 la pire pollution atmosphérique de l’histoire de la capitale britannique, et les années 1960, la multiplication d’accidents écologiques attire l’attention sur les liens entre crise environnementale et santé. En 1962, Rachel Carson dénonçe déjà les effets des pesticides dans Silent Spring. Alors que les pays industrialisés sont de plus en plus préoccupés par les questions de pollution, au Sud, en pleine décolonisation, les États nouveaux tentent d’affirmer leur souveraineté sur leurs ressources naturelles. Dans ce contexte, conforté par les premières images satellites de la Terre qui en démontrent les interdépendances (fin des années 1960), le mouvement écologiste devient de plus en plus radical. Au début des années 1970, l’environnement s’impose comme un problème transnational à la fois multi-niveaux, multisectoriel, multi-acteurs et transfrontière.
Actions de contentieux climatique portées devant la justice, mars 2017
Commentaire : Les actions de contentieux climatique de la société civile et des ONG, qui s’appuient sur le droit et les tribunaux pour responsabiliser les acteurs étatiques et privés face à leur engagement dans la poursuite d’activités nuisibles au climat, se multiplient. La carte montre qu’elles émanent majoritairement des sociétés des pays développés (plus de 90 %) et des États-Unis essentiellement, mais aussi, dans une moindre mesure, de celles de Colombie, d’Afrique du Sud, du Nigeria, du Pakistan, de l’Inde et des Philippines. Par exemple, en décembre 2018, un collectif de quatre ONG se revendiquant du mouvement de justice climatique, de protection de l’environnement et de solidarité internationale ont lancé une procédure visant à poursuivre l’État français pour son inaction climatique (soutien de plus de deux millions de signataires à la pétition « L’Affaire du Siècle »).
La Conférence des Nations unies sur l’environnement humain, tenue à Stockholm en 1972, marque le début de l’institutionnalisation de la gestion de l’environnement au plan international. Ce premier Sommet de la Terre conduit à la création du Programme des Nations unies pour l’environnement (ONU Environnement) et à la diffusion de l’idée de protection de l’environnement. Dans un contexte post-Tchernobyl et de fin de guerre froide, la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement, tenue à Rio en 1992, aboutit à l’ institutionnalisation du concept de développement durable, défini dans le Rapport Brundtland (1987) et marquant la reconnaissance de la compatibilité entre économie de marché, progrès technologique et protection de l’environnement (modernisation écologique). Elle mène à l’adoption de l’ Agenda 21 et de trois grandes conventions (changements climatiques, biodiversité et désertification). En 2012, le Sommet Rio+20 entraîne la création de l’ Assemblée des Nations unies pour l’environnement mais ne permet de résoudre intégralement les problèmes degouvernance.
Gouvernance éclatée
Le caractère multi-niveaux des questions environnementales complique leur gestion : un conflit entre un peuple autochtone et une firme transnationale sur l’utilisation des ressources naturelles d’un territoire donné relève de l’échelle locale, alors que les ressources en question sont bien souvent échangées au plan international et que les acteurs économiques ne sont pas nécessairement originaires de la zone en question. Les politiques d’un État en matière de réglementation sur les gaz à effet de serre touchant les entreprises situées sur son territoire relèvent principalement de l’échelle nationale, mais elles ont un impact sur la lutte globale contre le changement climatique qui, en retour, a des effets très localisés, en particulier dans les pays du Sud. De même, des réglementations régionales interviennent à l’échelle nationale comme dans le cas de l’Union européenne. En résulte l’implication enchevêtrée d’un nombre croissant d’acteurs dont les intérêts politiques et économiques sont potentiellement divergents : citoyens, experts, ONG nationales et internationales, firmes privées, autorités locales et territoriales, gouvernements, organisations régionales et organisations internationales. Ces acteurs interviennent dans la construction des problèmes environnementaux et dans l’élaboration des outils de régulation. Mais le système de gouvernance transnationale actuel, à la fois complexe et difficilement réformable, relève de la fragmentation institutionnelle. Les régimes internationaux structurent des négociations cloisonnées par thématique (changement climatique, biodiversité, déchets dangereux, etc.) et les outils de régulation élaborés peuvent entrer en concurrence.
Participation de la société civile aux négociations internationales sur l’environnement, 1994-2017
Commentaire : Les ONG mais également d’autres acteurs non étatiques (comme les institutions académiques et le secteur privé) peuvent s’inscrire aux négociations internationales environnementales en tant qu’observateurs. Ils peuvent ainsi suivre le processus, informer le public et mener des activités de plaidoyer auprès des délégations gouvernementales. Le diagramme montre que parmi les trois thèmes (forêts, biodiversité et climat), les ONG sont surtout engagées dans les négociations climatiques où elles sont de plus en plus présentes (cinq fois plus nombreuses entre le début et la fin de la période 1994-2017), avec un nombre moyen oscillant de cinq à dix représentants par ONG, mais en baisse depuis une décennie.
Variété des modes de régulation
Deux types d’oppositions discursives et conceptuelles façonnent les modes de régulation adoptés : en matière de priorité (protéger les espèces au détriment de populations vulnérables, développement économique au détriment de l’environnement, réparations au détriment de la prévention, etc.) et en matière de normes et de représentation (problème scientifique, juridique, économique, ou de justice et d’éthique, etc.). Les régulations environnementales s’agencent autour de quatre modalités d’exécution : réglementation (obligations contractuelles), incitation (mesures d’encouragement), persuasion (mécanismes informatifs), prestation (indemnisations). Ainsi s’incarnent-elles dans des initiatives scientifiques (groupes d’experts, OI spécialisées, etc.), des choix politiques (privatisation ou nationalisation, gouvernance décentralisée, partenariats public-privé, etc.), des instruments de marché (permis de polluer, paiements pour services écosystémiques, taxe carbone, etc.) et des outils juridiques souvent très techniques.
Chronologie des principaux instruments juridiques internationaux en matière d’environnement, 1960-2018
Commentaire : Seuls quatre instruments juridiques internationaux ont précédé la Conférence des Nations unies sur l’environnement humain de 1972 (Stockholm), qui marque le début de l’institutionnalisation de la gestion internationale de l’environnement. Depuis, le diagramme indique que 26 nouveaux textes ont vu le jour. Ils engagent les États signataires et les sociétés civiles s’en saisissent pour inciter les gouvernements à l’action. La sortie des États-Unis de l’Accord de Paris sur le climat (COP21, décembre 2015) a révélé la double fonction de ces instruments juridiques, qui rendent visibles la gouvernance mondiale de l’environnement auprès du grand public ainsi que leurs limites et le rôle d’autres acteurs clés (des milliers de signataires de l’initiative « We Are Still In » visant à poursuivre l’action climatique des États-Unis en dépit du retrait du gouvernement fédéral, ou encore plus de deux millions de signataires à la pétition « L’Affaire du Siècle », fin 2018, visant à poursuivre l’État français pour son inaction climatique).
Outre la juxtaposition de juridictions différentes – droit international, coutume, doctrine, accords régionaux, accords bilatéraux, juridictions fédérales, nationales et locales, politiques publiques en général –, l’environnement est caractérisé par l’absence de leadership international clair. En effet, ONU Environnement a été délibérément créé comme une agence normative au pouvoir limité et la mise en place de secrétariats associés à certains accords environnementaux multilatéraux a dilué sa capacité à faciliter un système de gouvernance cohérent. La multiplication des régimes environnementaux et des forums de négociation incite à sur-traiter certains enjeux, tandis que l’absence de leadership permet de laisser d’autres questions en suspens.
- Sud
- Voir Nord et Sud
- décolonisation > Décolonisation
- Les empires issus des deux grandes vagues de colonisation sont remis en question par les colonisés dès l’entre-deux-guerres pour s’effondrer après la seconde guerre mondiale. Le Royaume-Uni s’appuie sur le Commonwealth pour sortir du colonialisme avec une relative souplesse, alors que la France perd deux guerres en Indochine et en Algérie. En 1955, la conférence de Bandung réunit les représentants de vingt-neuf pays qui marquent leur soutien aux luttes d’indépendance. L’Espagne et le Portugal sont les derniers États européens à s’accrocher à leurs empires, lesquels s’effondrent en 1975. Si les empires coloniaux ont tous disparu, ils ont laissé des traces dans des territoires qui revendiquent leur indépendance. Depuis un demi-siècle se maintient un processus de colonisation israélien en Palestine.
- interdépendances > Interdépendance
- Mode de relation fondée sur une interaction dense et continue entre entités sociales et politiques, conduisant à une réduction de l’autonomie de chacune d’entre elles qui se trouvent en partie reconstruites l’une en fonction de l’autre. Appliquée aux États notamment dans le contexte de la mondialisation, elle implique une réduction ou une modulation de la souveraineté, de même qu’une relativisation de la puissance : l’interdépendance suppose en effet une dépendance du faible à l’égard du fort, tout autant qu’une dépendance partielle du fort à l’égard du faible.
- institutionnalisation > Institutionnalisation
- L’institutionnalisation désigne le processus qui tend à organiser le fonctionnement de la société de façon pérenne. Il inclut la création et la mise en œuvre de systèmes de règles, de normes, de routines, de rôles et de croyances partagées par un groupe social. Ce processus concrétise des valeurs générales sous la forme d’institutions durables, généralement formelles et codifiées (le droit, les tribunaux, le parlement, la monnaie, l’Église, le mariage, etc.). Le terme est également utilisé pour désigner la création d’organisations en charge de l’application d’une décision politique. À l’inverse, la pérennité de pratiques instituées peut être remise en cause par un processus de désinstitutionnalisation, par lequel le système codifié est transformé, remplacé ou abandonné.
- développement durable > Développement durable
- Le développement durable est une forme de développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre les capacités des générations futures à satisfaire leurs propres besoins. Notion définie dans le rapport Brundtland (ONU), Notre avenir à tous, elle marque la reconnaissance de la compatibilité entre économie de marché et protection de l’environnement et est, à ce titre, critiquée par certains. S’appuyant sur trois piliers (économique, social et environnemental), le développement durable aspire à atteindre simultanément la croissance économique, une plus grande équité sociale pour limiter les inégalités mondiales et le respect des équilibres écologiques.
- économie de marché > Capitalisme
- Système économique reposant sur la propriété privée des moyens de production et la liberté de marché (liberté d’entreprendre, libre-échange, libre concurrence, etc. ; les fondements du libéralisme). Dans ce système, les détenteurs du capital (distincts des employés qui forment la force de travail et qui, selon Marx, sont exploités) cherchent à maximiser leurs profits (accumulation du capital). Après avoir émergé avec la fin du féodalisme, il s’est imposé lors de la révolution industrielle. Aujourd’hui adopté dans tous les pays (sauf les pays communistes), ce système est multiforme, incluant toujours une intervention (plus ou moins grande) de l’État, comme régulateur (notamment dans le modèle rhénan ou d’économie sociale de marché des pays scandinaves) ou comme acteur et planificateur (Japon, Singapour, France, etc.).
- changements climatiques > Changements climatiques
- L’ONU définit les changements climatiques comme « des changements de climat qui sont attribués directement ou indirectement à une activité humaine altérant la composition de l’atmosphère mondiale et qui viennent s’ajouter à la variabilité naturelle du climat observée au cours de périodes comparables » (Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques [CCNUCC], 1992). L’expression est utilisée pour décrire le réchauffement global à la surface de la Terre dont l’ampleur et la rapidité sont sans précédent dans l’histoire de la planète, et qui est le résultat de l’augmentation des émissions anthropiques de gaz à effet de serre (principalement dioxyde de carbone ou CO2, mais aussi méthane, protoxyde d’azote, perfluorocarbones, hydrofluorocarbones et hexafluorure de soufre).
- biodiversité > Biodiversité
- Forgée durant les travaux préparatoires du Sommet de la Terre de Rio en 1992, cette notion, qui désigne au sens strict la diversité du monde vivant, souligne l’unité du vivant, et les interdépendances qui lient les trois composantes de la diversité biologique : gènes, espèces, éco-systèmes. Ce concept fait sortir le vivant du seul champ des sciences de la nature pour l’inscrire au cœur des débats internationaux. La biodiversité est aujourd’hui à la fois un patrimoine mondial à protéger et une source de revenus potentiels âprement disputés entre États, firmes multinationales et communautés locales.
- gouvernance > Gouvernance
- Inspirée de la gestion et de l’entreprenariat, l’expression gouvernance globale renvoie aux institutions formelles et informelles, mécanismes et processus par lesquels s’établissent et se structurent les relations entre États, citoyens, marchés et organisations internationales et non gouvernementales à l’international. Le système de gouvernance globale tend à articuler les intérêts collectifs, à établir des droits et obligations, à arbitrer les différends et à déterminer les modes de régulation appropriés aux objets et acteurs concernés. La gouvernance prend différentes formes : gouvernance multilatérale universelle, gouvernance de club (réservée à certains membres comme le G7/8/20), gouvernance polycentrique (juxtaposition d’instruments de régulation et de gestion à différentes échelles), etc.
- conflit > Guerre
- Affrontement violent entre groupes armés sur des valeurs, des statuts, des pouvoirs ou des ressources rares, et dans lequel le but de chacun est de neutraliser, d’affaiblir ou d’éliminer ses adversaires. Cette violence armée collective organisée peut être le fait d’États (via leurs armées nationales) ou de groupes non étatiques ; elle peut opposer plusieurs États (guerre interétatique) ou se dérouler à l’intérieur d’un État (guerre civile). Progressivement codifiées et encadrées par le droit, les premières sont devenues rares, tandis que les secondes, aujourd’hui essentiellement causées par la défaillance institutionnelle des États, tendent à s’internationaliser, à perdurer (parfois des décennies) et à être extrêmement meurtrières, surtout pour les populations civiles.
- autochtone > Autochtone
- Bien qu’il n’y ait pas de définition universellement acceptée pour qualifier les peuples autochtones, ou peuples premiers, l’ONU affirme que « les peuples autochtones sont les héritiers et praticiens de cultures et de manières uniques de se lier aux personnes et à l’environnement. Ils ont conservé des caractéristiques sociales, culturelles, économiques et politiques distinctes de celles des sociétés dominantes dans lesquelles ils vivent ». La Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones a été adoptée en 2007. Selon l’ONU, les peuples autochtones représentent 370 millions d’individus, formant plus de 5 000 groupes différents, présents dans environ 90 pays sur cinq continents et qui parlent plus de 4 000 langues, dont la plupart sont en voie d’extinction.
- firme transnationale > Firme multinationale
- Entreprise ayant réalisé des investissements directs à l’étranger (IDE) lui permettant de posséder des implantations qu’elle contrôle entièrement ou partiellement (des filiales). Les premières datent de la fin du xixe siècle ; elles se sont généralisées au début du xxie siècle. La majorité des IDE se font entre pays industrialisés. Plus que multinationales, ces entreprises sont transnationales et ont tendance, pour les plus importantes, à se transformer en entreprises-réseaux globales.
- citoyens > Citoyen
- Issue de l’Antiquité, la citoyenneté désigne la jouissance des droits civiques et politiques au sein des régimes démocratiques (droit de vote, droit d’éligibilité, exercice des libertés publiques). Accordant des droits et des obligations aux citoyens, elle fonde la légitimité de l’État sur le primat de la souveraineté populaire. La citoyenneté est une composante du lien social, les citoyens formant une communauté politique (théorie du contrat social) à laquelle ils doivent une allégeance prioritaire. Selon les périodes et les pays, elle est refusée à certaines catégories de population : femmes, esclaves, pauvres, analphabètes, militaires, étrangers, mineurs. Le traité de Maastricht (1992) a créé une citoyenneté européenne au sein de l’Union européenne.
- régimes internationaux > Régime international
- Notion utilisée en relations internationales par différents courants théoriques (réalistes, libéraux, constructivistes) depuis la fin des années 1970. Elle désigne des « systèmes de coopération fonctionnelle » qui se déploient à l’échelle internationale. Selon Stephen Krasner, les régimes internationaux sont constitués « de principes, normes, règles et procédures de décision, implicites ou explicites, autour desquels convergent les attentes des acteurs dans un domaine donné des relations internationales » (International Regimes, 1983). Institutionnalisés (organisations intergouvernementales) ou non, ils englobent généralement des acteurs étatiques et non étatiques (ONG, firmes, experts, etc.) dans des domaines sectoriels de la coopération internationale (commerce, santé, environnement, droits humains, etc.).
- régulations > Régulation
- Le terme régulation désigne l’ensemble des processus et des mécanismes qui permettent le fonctionnement normal et régulier d’un système. Appliquée à l’international, l’expression désigne l’ensemble des processus, des mécanismes et des institutions qui œuvrent à la correction des déséquilibres susceptibles de menacer l’ordre mondial ainsi qu’à la prévisibilité du comportement des acteurs, donc à la stabilité. Elle est étroitement liée aux notions de gouvernance et de biens publics mondiaux.
- partenariats public-privé > Partenariat public-privé
- Mode de financement et de gestion des équipements de services publics (hôpitaux, adduction d’eau, autoroutes, etc.) permettant à une entité publique de déléguer à un opérateur privé le financement, la construction et/ou l’exploitation et la maintenance du bien, tout en en restant propriétaire. En échange, celui-ci reçoit une rétribution de la part de l’État (sous forme de loyer) ou fait payer les services aux usagers. S’il dispense les gouvernements d’assurer eux-mêmes les financements nécessaires, ce système est néanmoins critiqué car il entraîne une privatisation des bénéfices et, assez souvent, une hausse significative du coût final pour la collectivité (somme des loyers versés par l’État très supérieure à l’investissement, augmentation des prix payés par les usagers, etc.).
- permis de polluer > Permis de polluer
- Les permis de polluer reposent sur le principe pollueur-payeur, en assignant le poids financier des externalités environnementales (pollution, dégradations, épuisement des ressources, etc.) aux responsables et non à l’ensemble de la collectivité. Fréquemment utilisées au niveau national, les taxations environnementales prévoient le versement de redevances pour l’utilisation des ressources ou l’empreinte écologique, sous la forme d’émissions de gaz à effet de serre par exemple. Le marché des droits à polluer fait souvent référence aux instruments économiques mis en œuvre dans le cadre du Protocole de Kyoto pour la vente et l’achat de crédits carbone.
- paiements pour services écosystémiques > Paiements pour services écosystémiques
- Mécanisme de transactions volontaires dans lequel un service écosystémique défini est rémunéré par un acheteur en échange de la mise à disposition de ce service. Étendus aux services environnementaux, il s’agit d’instruments incitatifs impliquant acteurs privés et publics qui consistent à offrir une rémunération en contrepartie de mesures encourageant la protection de l’environnement. Développés au cours des années 1990 en écologie, les concepts de services écosystémiques et de capital naturel étaient initialement pensés comme des métaphores pour promouvoir les politiques de conservation. Ils ont depuis été transformés en mécanismes financiers innovants qui confèrent une valeur monétaire à la nature dans le but d’assurer sa préservation, au risque de privatiser et marchandiser.
- fédérales > Fédéralisme
- À l’échelle nationale, le fédéralisme est un mode de gouvernement accordant une forte autonomie aux communautés politiques fédérées en son sein. La répartition des compétences entre le niveau fédéral et le niveau fédéré de gouvernement, strictement définie dans les principes, reste souvent modulable dans la pratique (paradiplomatie des provinces québécoises, des Länder allemands, des cantons suisses ou des États du Brésil). À l’échelle internationale, le modèle fédéral est défendu au sein de l’Union européenne par les partisans d’une intégration politique plus forte et plus aboutie, par opposition aux défenseurs du modèle souverainiste, davantage intergouvernemental et interétatique.
- nationales > Nation
- Communauté politique fondée sur la conscience de caractéristiques partagées et/ou d’une volonté de vivre ensemble. On oppose habituellement une conception politique et une conception culturelle de la nation, qui, dans la pratique, s’influencent mutuellement et tendent à se rapprocher. Dans la conception politique, la nation est inventée et produite par un État, le territoire précède la nation et en dessine les contours (conception dite française, fondée sur le creuset républicain et le droit du sol). Dans l’acceptation culturelle de la nation, une culture communément partagée produit la nation. Le projet national consiste à rassembler cette population sur un même territoire (conception culturelle ou romantique ou « allemande » de la nation, fondée sur le droit du sang). Cette conception est en soi porteuse de conflits et peut conduire à l’épuration ethnique ou au génocide (Allemagne nazie, Grande Serbie, etc.).
- négociation > Négociation
- Pratique destinée à obtenir un accord entre des acteurs publics ou privés pour satisfaire les intérêts matériels et symboliques des participants par des concessions mutuelles. Les négociations internationales constituent l’une des modalités de résolution pacifique des différends et peuvent se dérouler bilatéralement (entre deux acteurs) ou multilatéralement (trois acteurs ou plus). Elles débouchent souvent sur un document officiel (déclaration commune, accord de paix, traité commercial, convention internationale). Les négociations collectives désignent les négociations se déroulant au sein d’une entreprise entre l’employeur et les représentants du personnel (appartenant généralement aux organisations syndicales) concernant l’application du droit du travail.